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中国红十字事业发展的困境和转型

2017-09-15 13:02:00来源:南方都市报

作者:葛道顺   (中国社会科学院社会发展战略研究院发展战略与政策研究室执行主任、博士。主要研究领域:社会发展与社会政策、社会与社会组织管理等)

    红十字会不需要在民政部门登记注册,有自己的红会法,和国家的关系密切,汶川抗震救灾之后逐步成为公众话题。红十字会不是一般的慈善机构,怎么转型?今天我们就在事业发展的背景下,探讨红十字会的转型问题。主要讲三个方面的内容:第一,中国红十字事业的治理模式;第二,中国红十字事业发展面临的困境;第三,未来的转型,与国家、社会、相关利益人的关系怎样定位、怎样在业务上和一般慈善机构区别开来,怎样做到透明、公开。

  
    红会的三种治理模式  

 
    我曾经提出,红十字会不同于一般慈善机构的根本在于红十字会是三重赋权,包括国家赋权(基于日内瓦公约和红会法)、国际机构赋权(基于红十字会国际联合会章程等文件)和公众赋权(基于捐赠者权益),而一般慈善机构只有一重公众赋权。今天我要进一步提出,相应于三重赋权,从国际经验看,红十字会存在三种治理模式。一种是国家导向的红十字事业运作模式,中国是典型,主要是由国家在人财物等各方面对红十字会进行参公管理,当然也把它纳入国家体制进行全方位监管。这种治理模式的特点是风险低、效率低,国家监管非常严格。各级红十字会官员都是党政机关派入的,还受到公务员法、党的各项组织纪律的约束,机构每年都有国家的审计,相对来说它的风险控制是比较全方位的。总会和省会还设有纪检检察系统。但因为它是行政运作方式,对很多社会问题反应,包括信息披露等都是比较滞后的,总体来说效率也是比较低的。  
    第二种模式是会员(捐赠者)导向的红十字会,真正的权力机构是会员代表大会,决定理事会、执行机构和监事会的选举等重要事项,主要代表是美国红十字会。中国红十字会的理事会当然最后也要通过会员代表大会的表决,但是这只是仪式性的表决。捐赠者导向的红十字会,它的特点是风险高、效率高。它对社会问题的反应非常快,网络庞大,如美国红十字会在全球主要国家和地区都建有分支机构或代表处。但是红十字会很容易被领导层形成内部人控制。  
    第三种治理模式是国际委员会、联合会导向的红十字会,这种模式典型在非洲。非洲的经济总体薄弱,很多国家的社会救助大部分是由国家红十字会通过向国际联合会申请资助,以及在其他大的国家红十字会,包括美国、日本、中国、欧洲各国等红十字会的支援下实现的,也就是说这些国家的红十字会在国际上争取大量的资源为本国的人道事业提供服务。甚至在很多方面,如发展贫困地区的基础设施,包括地方清洁水的供应、救灾的能力等,它们比本国的政府还要有实力。国际主导模式的红十字会,他们的特点有可能是风险与效率都高,也可能是风险与效率都低,要看跟国际合作的方式以及本国的具体运作。  
    红十字国际联合会推动各个国家红十字会的能力建设。一个有效的方法是进行能力评估,有一百多项指标,根据得分,判断是一个强大的、能力一般的还是没有实际影响力的红十字会。去年中国红十字会进行了自评,发现是在向中等能力的红十字会迈进,跟英国、美国等强大的红十字会相比还是有很大差距。它们的红十字会服务网络遍布全球。现在包括日本红十字会也在非洲和拉美地区大力推广项目,建构自己的服务网络,与中国政府向非洲等国家的支援形成对照。

  
    当前的困境   


    自郭美美事件之后,中国红十字会面临的困境,表面看是公信力的问题,但实际还有更深层次的问题需要讨论。总体来说,是国家控制模式与市场经济的冲突,是与社会各方面力量参与社会管理这么一个格局的冲突。冲突表现在哪里呢?  
    首先是治理结构残缺。每一个红十字会,包括其他大型的慈善机构,都要求有一个现代治理结构,包括有效率的理事会、执行机构(执委会)、监事会。从总会看,设有一个200人左右的庞大无效率的理事会,绝大部分理事是国家相关机构的官员;执委会由常务副会长、专职副会长和秘书长组成,都是国家高等行政级别的官员身份。各级红十字会还没有成立监事会,在监督上这是一个比较大的缺陷。监事会是由会员代表大会授权的,所以能够对理事会和执委会形成有效监督。当然总会设有纪检检察机构,但作用主要是管干部,对社会项目的运作、公众的需求,以及对其他非营利原则的理解和认同,跟公众的要求差距较大。一个无效率的理事会、没有监事会,谁来形成决策并对红十字会执委会的行为进行统筹和监督?  
    二是整个红十字会的组织体系是分割的。上级红会对下级红会没有监督、指导和人事任命、财务监管的权力,各级红十字会的人事任命、预算拨付甚至项目运作都是由各级政府掌控,由各级政府派出的干部在运作。各级红会听命与各级政府,上下级之间就没有一个监督和管理的关系。全国两千家左右的各级红十字会都是独立法人,只能各干各的,不可能形成一个有机的整体。但是在公众的眼里,红十字会只有一家,任何一个基层的红十字会出现问题,板子都会打在总会身上。现在总会也在考虑脱钩,与各地的红十字会脱钩。但是脱钩方向肯定是不对的,不符合国际红十字运动的统一原则,实际上也是脱不了钩的。  
    三是运行体制缺乏效率,制度上无激励。首先是人事制度无激励。人员一旦被安排进了红十字会,也就没有再升迁的希望了。从总会到地方红十字会,各级会长每一届都是上面派来的,中层干部、中层管理人才没有晋升的机会,也没有交流出去的机会,人才激励谈何而来?  
    四是技术装备、技术等服务能力严重不足,难以支撑红十字事业的发展。像救灾、救援、救护以及献血、献干细胞、献遗体各方面的业务,都是需要大量的技术装备和专有技术的。我国从总会到地方各级红十字会,基本上就是一个办公室,就是一个办事机构,没有自己的技术装备和技术,服务能力严重不足。中国红十字会在义务献血、造血干细胞和器官捐赠等方面,只是起到了动员和宣传的作用,有谣言说红十字会拿血卖钱,不可能嘛。后续的献血采集、加工、储运和临床使用都由卫生部门负责。卫生部门既接受献血,又自己用于临床,造成血液的采集和使用不独立,献血的公信度难以提高。在许多国家,比如说美国,献血采集、血液分离和储存以及临床供给红十字会都可以独立完成,所以美国的临床用血一半由红十字会提供。  中国历史中的红十字会,也强调了技术装备和服务能力的建设,多开办了自己的实体,有自己社会服务的产业。比如说总会跟地方各级红十字会都拥有自己的医院,产权都是归自己的,有大量的服务技术、服务人才。这样的红十字会组织才能提供比较全方位的服务,如果仅仅是一个办事机构的话,只能隔空喊话而已。  
    五是信息披露机制不符合惯例。它直接影响到红十字会公信力。其实国外红十字会的信息披露非常简单,就是晒账本。包括公布自己接收捐款的渠道,有多少渠道在接收捐款,现在的渠道非常丰富,有直接捐的,现在还有新媒体方式捐赠,每个渠道接受的捐款有多少。再公布根据捐款者的意愿组织实施的项目,每个项目具体的支出,并且有全程的审计。公众看到的是运作的全过程、整体现金流和最后的审计报告。只要审计报告说它没有问题,收入支出是真实、完整、合理的,公众就会赋予公信力。当然需要披露的还有组织机构的组成,理事会成员等各方面的信息。这是一般信息披露的机制。  
    中国红十字会信息披露机制还没有完全建立,对捐款这部分还没有符合要求的全盘披露和独立审计,如汶川抗震救灾8000多万捐赠款是捐款人揭露的,不是自己披露的。另外,因为是国家投入,每年有国家的审计,也需要按照政府信息公开法进行披露。欧洲国家经常采用一种O m budsm ne的监察制度,美国2007年通过特别法案,要求美国红十字会要建立监察制度。即在红十字会成立一个专门的办公室,由这个办公室来接受公众的抱怨质疑,以及帮助他们了解各方面的信息。中国红十字会也在尝试通过各种渠道与公众沟通,比如2012年12月8日成立的社会监督委员会,但是引起了社会的广泛质疑。我认为这虽然是有益的尝试,但存在严重的理念和原则性缺陷,至少目前还不是良好的制度设计。  
    首先,社会监督委员会还不是一个合法机构。合法性可以来自两个方面,如果它是红十字会内部设的机构,如果要监督理事会、执委会的工作,应该由会员代表大会授权,这样才能监督理事会和执委会的工作。但是社会监督委员会已经宣布它是独立机构,不是内部机构,所以不存在内部合法性。如果是外部机构,根据我国的法律应该登记注册,如果它没有登记注册的话,甚至自身都没有合法性,谈何监督别人?即使登记注册为独立法人,谁应该授予它外部合法性和权力监督红会呢?国家、公众还是政府?  
    其次,它需要形成有效的监督力量。监督是非常专业的,国际审计系统、监察系统都具有严格的标准和规范,都要有专业的鉴证资格,自身行为各方面要符合公允性。社会监督委员会现在自认为最有效的监督工作是成都市红十字会捐款箱长霉事件的调查。但这实在是大众水平的监督,善款在捐赠箱里长霉意味着什么,恐怕地球人都知道,还需要委员们花了总会的差旅费去调查吗?  
    再次,也是最关键的,社会监督委员会委员们需要尊重利益冲突原则。中国早就加入了联合国反腐败公约,利益冲突原则是基本的预防机制之一。按照该原则,委员和红十字会的运作不应该有任何的利益关系,如承担红十字会的任何项目、接受经费资助,包括公益性的。媒体已经披露多个委员与红十字会存在项目往来,曝光最多的就是一个委员实际上运作了一个品牌联盟的企业,还给红十字总会的常务副会长发了奖。这些都是不符合利益冲突原则的,都是今后要改进的。另外,不仅自己或自己负责的机构承接过红会的任何资金项目不符合利益冲突原则,每个委员还需要公开承诺在离任后一定期限内,如3年还是5年内,不以任何方式承接红会的任何资金项目,包括红会买单的出国考察和与监督无关的任何旅行。

转型为法定机构 

 

网上有很多的讨论,认为红十字会要完全的民间化。但从国际红十字运动的原则来看,去国家化肯定是不可能的,因为红十字会发生学的合法基础是国家签署的日内瓦公约。去国家化不是国际红十字运动的选择,国家在红十字运动中也承担着重要角色。 
    国际力量主导也不符合中国的大国身份,而且现在国际联合会也在敦促中国红十字会加大对国际的援助,要求中国红十字会尽快转型,由资源输入国转变为资源输出国。这样才符合大国的身份和地位。这也决定了中国红十字会的改革迫在眉睫。  
    我参加了新一届执委会关于红十字会综合改革方案的起草。大家探讨能不能把它发展成为法定的机构,由国家出台相关的法律来规定红十字会的性质,以及它与国家、与各级政府相互独立的关系。这样的法定机构在人事安排、业务开展方面都是非常独立的,不再受到各级政府的直接人事掌控和业务干预。在业务转型方面,方向很明确,就是回归到人道工作服务的领域内,回到“三救”(应急救援、应急救护、人道救助)和“三献”(献血液、献造血干细胞、献人体器官组织)上来,这样才能既与其他慈善机构区分开来,又形成业务生态上的互补,而不是一个恶性竞争的态势。这样转型话,红十字会才能更加得到社会公众的理解和认同。  
    (南都评论记者 陈建利 整理)

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